HONORABLE CÁMARA:
Ponemos a consideración de los Sres. Senadores el
siguiente Proyecto de Ley con el objeto de que toda empresa concesionaria de obras públicas viales,
cualesquiera sea la forma societaria que esta adopte, deberá presentar, al
momento de la aprobación del proyecto a desarrollar, un informe de evaluación de impacto vial.
1-. PLANTEO GENERAL DEL TEMA
No es novedad la trágica realidad a la que los ciudadanos
se enfrentan cotidianamente en las calles, avenidas y rutas de nuestra
Provincia y el País todo. Los índices de siniestralidad abruman las
estadísticas sin que la solución se
avizore cercanamente. Pero es posible analizar la problemática en cuestión a la luz de la trilogía o
trípode de elementos que componen la tan ansiada seguridad vial
(conductor-vehículo-vía), analizando el protagónico rol que desempeña cada uno
de dichos factores en la realidad del tránsito y su incidencia directa en el
equilibrio (seguridad) o desequilibrio (accidentes) del sistema viario.
De las tres piezas que
integran la seguridad vial la que más se ha modernizado y avanzado
tecnológicamente en aras de la prevención
es sin lugar a dudas la industria automotriz, así hoy por hoy, bien vale la
expresión automóviles inteligentes (no
obstante el Estado debe impedir la circulación de aquellos vehículos que no
reúnan las condiciones de seguridad reglamentarias y que puedan causar
accidentes, conforme Art. 72° Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449/95. Pero en el
examen comparativo con los otros dos componentes (conductor y carretera), la
verdad es que no podemos decir que los mismos hayan acompañado el vertiginoso
progreso de la maquinaria automotor, muy por el contrario, en ese sentido el
parque automotor ha aumentado, incrementándose en consecuencia el índice de
motorización social; además los vehículos son cada vez más veloces, y en
contraste con ello, tanto los conductores (por su falta de educación y
conciencia del riesgo vial), como las carreteras (por sus defectos de diseño
y/o mantenimiento) no están adaptados y preparados para hacer uso y contener
–respectivamente- en condiciones de seguridad vial dicha potencia (primer
quiebre o falla del sistema de tránsito terrestre).
En nuestro país hace
tiempo se rompió lo que se denomina el binomio
del transporte, es decir, aquella necesaria relación de coherencia que debe
existir entre el avión y el aeropuerto, entre el barco y puerto, entre el tren
y la vía férrea y también por supuesto entre el automóvil y la carretera. En
ese sentido basta señalar que hay una notable correlación entre el sistema
carretero y el grado de desarrollo socio-cultural y económico de una nación
(segundo quiebre o falla del sistema de tránsito terrestre). Así el Consejo
Europeo de Ministros afirmó que: “Cada
país tiene el número de muertos en accidentes de tránsito que está dispuesto a
tolerar”. En los países del primer mundo donde la seguridad vial constituye
una verdadera Política de Estado enfocada a la prevención de accidentes,
se tiene en cuenta como regla el diseño de carreteras
indulgentes, es decir, de autovías que perdonen más al automovilista, que
le permitan equivocarse sin que ello signifique una consecuencia fatal o lesiva
de importancia para él o para terceros, ya que llegaron a la conclusión que el
conductor en algún momento se va a equivocar, esto es inevitable por cierto
(errar es humano), pues entonces se pusieron a trabajar en atenuar las
consecuencias que esa equivocación pueda traer aparejada. Esto no es más que la
puesta en práctica del concepto de seguridad
pasiva en la construcción de la infraestructura vial a los fines de lograr
la reducción de los daños causados por descuidos o imprudencias de los usuarios
de vehículos automotores.
Se parte del aparente o
confuso postulado que el 90% de los accidentes de tránsito son causados por
fallas humanas (teoría conductualista), cuando en realidad un número importante
de errores de los conductores y sus terribles consecuencias, son inducidos o
provocados por el defectuoso diseño, construcción o mantenimiento de las calles
y carreteras –o falta de señalización adecuada en su caso-, agravando además
los efectos dañosos del accidente. Es decir, no se analiza el sustrato o causa
real que subyace o sustenta la veracidad real del supuesto porcentaje indicado.
Si bien hay casos de extrema gravedad (ej. picadas, conductores alcoholizados,
etc.) en los que surge claramente la culpa del conductor, no podemos pretender
extender su aplicación -o por lo menos ser más cuidadosos- a la generalidad de
los siniestros viales, ya que ello nos lleva a generar respuestas simples y a
obtener conclusiones apresuradas y desprovistas del verdadero soporte o
plataforma fáctica y científica de la cuestión.
Siguiendo esta línea
argumental, se puede distinguir entre los defectos constructivos de las rutas y
carreteras que conducen a las consecuencias expuestas ut supra, y por otro lado
y en igual o mayor grado de importancia, los proyectos de rutas y obras viales
que tienden a aminorar las consecuencias de un muy desafortunado accidente
vial, minimizando sus efectos.
Resulta oportuno mencionar dos casos
paradigmáticos que llegados a los tribunales obligaron a la justicia a
expedirse sobre la cuestión tratada, marcando nuevos rumbos en materia de prevención y seguridad vial, vislumbrándose un cambio de mentalidad en los jueces a la
hora de analizar la responsabilidad de los sujetos involucrados en el accidente
y su incidencia causal en el siniestro: 1) El Tribunal Supremo de España ratificó la
responsabilidad del Estado en los puntos negros de las carreteras (TS de España
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), 23-12-02). No obstante
haberse demostrado el exceso de velocidad del automóvil conducido por la
víctima, igualmente se hizo responsable al Estado por no haber tomado medidas
preventivas de seguridad pasiva en dicho lugar que hubieran evitado o mitigado
las consecuencias dañosas, a pesar de los errores o imprudencias del conductor
(se trataba de una curva muy cerrada ubicada peligrosamente a la salida de una
autopista y que no contaba con el guarda-rail o baranda de defensa
correspondiente).
La Cámara Civil y
Comercial de San Isidro (CCiv. y Com., Sala I, San Isidro-Buenos Aires,
Argentina, 18-06-02, “R., S. c. Di Carlos
y otros s. daños y perjuicios”) resolvió extender solidariamente la condena
de más de medio millón de pesos a la empresa Autopistas del Sol (a quien se le
había encargado la construcción y mantenimiento de la autovía) por el mal
diseño (falta de banquina) de uno de los tramos de la autopista Panamericana,
en circunstancias en que el automóvil del actor sufrió un desperfecto mecánico
y, a falta de un lugar mejor, tuvo que detenerse en el primer carril de
circulación de la derecha, momento luego en que otro automovilista que avanzaba
en el mismo sentido no lo vio y se lo llevó por delante causándole al
accionante la pérdida de sus dos piernas
2.- EVALUACION DE IMPACTO VIAL y AUDITORIAS VIALES
Mediante las llamadas auditorias de seguridad vial se
determinan la existencia de puntos
negros, críticos o de conflicto en las calles y carreteras, es decir,
aquellos lugares de alta concentración de siniestros viales en un determinado
período de tiempo, o donde es posible prever (prevención) que puedan ocurrir
accidentes en forma frecuente y reiterada. Las auditorias se pueden hacer en
las tres fases de la obra: durante la etapa del proyecto o diseño (para evitar
el diseño de lugares conflictivos), en la construcción (para ir evaluando y
corrigiendo los puntos críticos) y luego de terminada la obra vial (como una
forma de contralor, seguimiento o individualización de puntos negros, si es que
no se hizo en las dos etapas anteriores).
El estudio que se hace
es cuantitativo, porque se trata del
estudio estadístico de una cierta cantidad de siniestros viales que se producen
o pueden llegar a producirse en un mismo lugar y durante un tiempo determinado;
y cualitativo, porque permite
extraer y catalogar determinados patrones accidentológicos como ser por ejemplo
zonas del camino que provocan colisiones frontales; o inducen la salida de los
rodados de la cinta asfáltica (por ejemplo aquellas curvas con peralte o
inclinación invertida); o intersecciones de arterias en las ciudades que
favorecen las colisiones laterales por no brindar al automovilista un buen
ángulo de visibilidad y perspectiva en el cruce, entre otros. Las auditorias de
seguridad vial revisten notable importancia en la tarea de prevención que debe
llevar adelante la autoridad competente, y puede según el caso servirle como
instrumento probatorio idóneo para atenuar su responsabilidad en juicios en que
sea demandada por algún defecto en el diseño o mantenimiento de la vía, es por
ello que su realización, omisión o deficiente ejecución, es pasible de generar
consecuencias jurídicas favorables o desfavorables para la autoridad vial en
cada caso concreto.
Destacamos que en la
etapa previa o de elaboración del proyecto este estudio preliminar adquiere la
denominación de de EVALUACIÓN DE IMPACTO VIAL, es decir, es la etapa en donde el
proyecto se somete a consideración de la autoridad competente especializada,
teniendo en cuenta diversos aspectos referidos a la seguridad e integración de
la obra a la cuadrícula existente y logrando la aprobación de la misma en
una visión globalizadora del proyecto en
función de su inclusión a la sociedad.
Es decir, si se somete
a consideración de la autoridad especializada la infraestructura existente en
materia de vialidad, para su mejoramiento y optimización, dicha actividad se
encuadraría en las denominadas AUDITORIAS VIALES, comprendiendo tanto la etapa
en la cual las obras se están desarrollando como de las que se encuentran
terminadas y completas, pero que no estuvieron sometidas en su momento a la
inteligencia de especialistas en la materia. Por el contrario, si se parte de
la actividad futura, es decir, desde el momento en que se elabora el proyecto,
nos estamos refiriendo a un informe o una EVALUACION DE IMPACTO VIAL sometida a
aprobación de la autoridad administrativa competente y especializada.
Dicha evaluación debe
estar sometida a la aprobación de la administración pero
interdiciplinariamente, por los diferentes aspectos que se encuentran sometido
a estudio y análisis. Es decir, tanto debe tener incidencia la aprobación desde
el punto de vista de la infraestructura, como de la incidencia en cuanto a la
seguridad civil, como de la incidencia en el tránsito y los organismos de
emergencia y sanidad.
Ello no implica mayor
complejidad en la función administrativa, sino solo una participación
multisectorial de los órganos existentes y que necesariamente deben incidir en
tan importante tarea, en donde su función preventiva se llama impuesta.
3.- LA FUNCIÓN DEL ESTADO EN MATERIA DE PREVENCIÓN VIAL
Si bien el Estado como
máxima autoridad en materia de tránsito debe incluir la educación vial en los
niveles de enseñanza preescolar, primario y secundario -tercer quiebre o falla
del sistema de tránsito terrestre- (conf. Art. 9° Ley Nº 24.449) y asimismo,
sancionar más enérgicamente a los infractores de tránsito, mediante la aplicación
de multas y condenas penales ejemplares y de cumplimiento efectivo en casos de
graves consecuencias, con ello solo no alcanza para la tarea de prevención (así
como las estadísticas demuestran que el delito no disminuye con el sólo
endurecimiento de las penas), sino que debe cumplimentar su actividad estatal
con una política urgente de construcción y mejoramiento de la red vial, dotada
de todos los elementos de seguridad activa y pasiva, tendientes a tratar de
evitar accidentes, o por los menos reducir sus efectos nocivos.
Es más conveniente y
legítimo socialmente para el Estado u organismo vial competente -además de
evitar su responsabilidad-, cumplir preventivamente con las obligaciones a su
cargo en materia de seguridad vial, que sólo limitarse a descargar toda su
potestad sancionadora o represora sobre los conductores luego de ocurrido el
accidente de tránsito. Debe tenerse en cuenta el siguiente circuito temporal:
la seguridad vial va de la mano de la prevención y se logra mediante la
implementación de medidas y dispositivos adecuados por parte del Poder
Ejecutivo, mientras que cuando dichas medidas fallan, aparece la sombra de la
inseguridad vial y con ello la fase represiva y la búsqueda de los sujetos
responsables a cargo del Poder Judicial.
Esta lógica se agrava
si se tiene en cuenta que la tendencia actual se orienta hacia responsabilizar
no solo a quienes participan del
accidente en forma activa (entendiendo a las mismas como aquellas generadoras y
pasivas que participan de un siniestro) sino extendiendo la misma ya sea al
Estado o a la empresa concesionaria de la obra vial ( en función de quien
realizó la obra), con lo que los riegos de que pese sobre la sociedad la carga
de responder sobre accidentes se incrementa considerablemente, cuando esto
podría evitarse en forma sencilla y sin mayores costos operativos. Este
argumento es mas relevante si se une incluso con el mayor de los argumentos
consistente en disminuir la siniestralidad por accidentes de tránsito, con los
obvios beneficios que los mismos acarrearían a los fondos públicos.
Es principalmente en
esta etapa, que la actividad del Estado se justifica por su finalidad misma,
siendo consecuente con su definición ontológica, imponiéndose con justeza y por
un principio de justicia distributiva que su actuar debe ser primordialmente
activo.
La actividad del Estado
en función de la prevención, legitima su actuar frente a la sociedad revalidado
la confianza en el mismo y contribuyendo a la reconstrucción de canales de
retribución a la población.
4.- CONSTRUCCIÓN DE UNA SOLUCIÓN LEGISATIVA
En consideración a los
argumentos esgrimidos precedentemente, es que debemos considerar como se
construirá la estructura preventiva Estatal más acorde con la realidad actual.
Partimos de diferenciar
la evaluación de impacto vial de las auditorias viales, que si bien se
engloban dentro del género prevención vial, las mismas se desarrollan en etapas
o momentos diferentes dentro de la tercera parte del trinomio vial (la ruta o
carretera, soporte físico del vehículo y su conductor).
Es evidente que, la
auditoria orientada al mejoramiento de la estructura existente conducirá a la
generación de nuevos proyectos y obras que deberán someterse a la aprobación de
su informe de impacto vial.
El acento fundamental
debe centrarse en la primera etapa, en el momento primero de elaboración de un
proyecto, en el cual el desarrollista deberá someter su emprendimiento a la
aprobación o evaluación por parte de la administración de un informe de impacto
vial de la obra en cuestión.
Dicha evaluación debe
ser sometida a consideración cuanto menos de tres órganos centralizados del
Estado. El responsable de obras e infraestructura, el responsable de medio
ambiente y desarrollo sustentable y los órganos responsables de la seguridad
vial y tránsito.
En estos tres ejes debe
versar la aprobación del futuro proyecto a desarrollarse en la Provincia, con
lo cual no se incrementa en costos el aparato Estatal, sino que se utiliza la
estructura ya existente en el mismo, y cumplimenta con la finalidad misma de su
existencia. Con lo cual cada desarrollista ya sea público, privado o mixto
deberá someter el proyecto a realizar a la aprobación o evaluación respecto de
la incidencia del mismo en la seguridad, fluidez vial, finalidad estructural y
absorción de siniestralidad, con lo que se justificaría acabadamente su
construcción.
Por otro lado las
auditorias viales, se constituyen como una herramienta fundamental para el
mejoramiento de la infraestructura vial, determinando los aspectos mas
negativos, los llamados “agujeros negros” de las rutas y calles provinciales,
encontrando aquellos en donde se genera la mayor siniestralidad y procurando su
optimización, en un claro sentido de disminución de las perdidas en vidas
humanas y en bienes que estos generan.
Dichas auditorias se
encaminan a analizar tanto el mantenimiento de las diferentes arterias
evaluando su estado y la necesidad de realizar obras para su puesta a punto,
sino también la estructura dispuesta en materia de señales viales y sentido de
circulación, fluidez y seguridad de las mismas.
Las auditorias y el
informe de evolución vial en proyectos de infraestructura son dos herramientas
autónomas que se complementan necesariamente, para lograr la coordinación entre
lo existente con el futuro en materia de estructura vial. Se impone que las
herramientas expuestas generarán un importantísimo ahorro en costos y demás
gastos por perdidas en siniestros.
Por estos fundamentos y
los que oportunamente se darán es que solicito el tratamiento y posterior
aprobación del siguiente Proyecto de Ley.
Mendoza, 06 de Mayo de 2008.
PROYECTO DE LEY
EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE
MENDOZA
SANCIONAN, CON FUERZA DE
L E Y:
Artículo 1° - Toda empresa concesionaria de obras
públicas viales, cualesquiera sea la forma societaria que esta adopte, con
participación estatal o sin ella, deberá presentar al momento de la aprobación
del proyecto a desarrollar un informe de
evaluación de impacto vial, cuyo contenido será determinado en la
reglamentación de la presente ley, por parte del Poder Ejecutivo.
Art. 2° - Dicho informe de evaluación de impacto vial será
sometido a la aprobación del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y
Transporte, y de la Dirección de Tránsito del Ministerio de Seguridad. Dicho
trámite será requisito sustancial para la aprobación final del proyecto de obra
y su desarrollo futuro.
Art. 3° - El informe de evaluación de
impacto vial no podrá dejar de contener un detalle referido a los siguientes
puntos:
a-
La
fluidez de la circulación vehicular al momento de su inclusión a la cuadrícula
vial existente;
b-
Seguridad
y presencia de peatones;
c-
Señalización
y semaforización recomendada;
d-
Accesibilidad
de servicios de emergencias y asistencia a víctimas por accidentes y daños en
vehículos.
TÍTULO SEGUNDO
DE LA
COMISIÓN PROVINCIAL DE AUDITORÍA VIAL.
Art. 4° - Créase la Comisión
Provincial de Auditoria Vial, la que se integrará por un representante del
Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Transporte, un representante de la
Dirección de Tránsito del Ministerio de Seguridad, y un representante de la
Dirección de Defensa Civil del Ministerio de Seguridad; quienes actuarán
coordinadamente, con la asistencia y asesoría técnica de las O.N.Gs vinculadas
a la problemática de la seguridad vial ya sea en su carácter preventivo o en su
faz de agrupación de víctimas por accidentes de tránsito.
Art. 5° - Dicha Comisión Provincial de
Auditoría Vial, tendrá por objeto evaluar las obras existentes de
infraestructura vial en la Provincia de Mendoza, con la finalidad de proponer
mejoras a las mismas optimizando su funcionalidad en relación a la seguridad de
las personas y los bienes. Propondrá mejoras a la señalización semafórica y
demás señalización existente. Confeccionará estadísticas de siniestralidad en
relación con el lugar geográfico donde las mismas se produzcan. Fomentará la
educación vial de la ciudadanía en general con el propósito de consientizar en la
correcta utilización del trinomio de la seguridad vial conductor, vehículo y
calle. La Comisión actuará graduando,
por la mayor concentración de accidentes de tránsito, cuáles son los puntos de
mayor conflictividad y en orden descendente formulará los informes de
auditorías dirigidos siempre al Poder Ejecutivo Provincial con copia al órgano
público o privado de cuya ingerencia se trate la obra a realizar.
Art. 6° - De forma.