HONORABLE
CAMARA:
Ponemos a consideración de los Señores Senadores el siguiente Proyecto de Ley que tiene como objetivo establecer un marco normativo que tienda a la mejora del sistema de información y fiscalización del Gobierno de Mendoza en lo referente al petróleo extraído de la provincia por parte de las empresas concesionarias, para tener elementos objetivos al momento del cobro de las regalías correspondientes a tal explotación.
La importancia que
para Mendoza tiene la explotación de sus recursos petrolíferos es fundamental,
por razones tales como la generación de trabajo, las inversiones y las regalías
que percibe la provincia en concepto de su producción.
Por tal motivo y
en virtud del poder fiscalizador que tiene el Estado Provincial sobre tal
patrimonio, se hace necesario dar un marco normativo que tienda a lograr que
Mendoza perciba con mayor cercanía a la certeza lo que le corresponde por el
usufructo de sus riquezas.
Para lograr tal
objetivo el Estado Provincial tiene que mejorar sus sistemas de control y de
información para evitar de esa forma pérdidas que pueden ser considerables en
los montos que recibe por regalías. Pérdidas que, reiteramos, se pueden
originar en una información insuficiente.
I.-
LA IMPORTANCIA DE LA INFORMACIÓN:
Este problema, que
la teoría económica moderna denomina “Asimetría de la información”, se presenta
en donde los organismos de control de las concesiones públicas a empresas de
servicios privadas, no cuentan con todos los elementos para un mejor cumplimiento
de su labor.
Difícilmente un
Estado pueda regular eficientemente un sistema de concesiones allí donde la
información que maneje no sea la precisa. Por lo tanto es improbable que pueda
por tal motivo recibir lo que le corresponde en las ganancias. Peor aún, no
estará en condiciones de garantizar que los ciudadanos no paguen de más por los
servicios que reciben.
Avanzar en el
sentido de una mejora en los sistemas de fiscalización y de regulación a través
de un manejo certero de información significará actuar conforme a nuestra Constitución Nacional, que en su
Artículo 42° establece lo siguiente: “Los
consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de
consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una
información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de
trato equitativo y digno. Las autoridades proveerán a la protección de esos
derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra
toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios
naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y
a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios. La
legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución
de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públicos de
competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control”.
La misma, en su Artículo 124°, dice también que: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y
social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines,
y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades
delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con
conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen
que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio
originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.
Para los fines que
se propone este Proyecto de Ley es necesario recordar el Artículo 1º de nuestra
Constitución Provincial, el cual dispone que: “…Sus yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos, como así
también toda otra fuente natural de energía sólida, líquida o gaseosa, situada
en subsuelo y suelo, pertenecen al patrimonio exclusivo, inalienable e
imprescriptible del Estado Provincial. Su explotación debe ser preservada en
beneficio de las generaciones actuales y futuras…”.
En procura de dar
observancia a tales premisas debe alcanzarse la optimización de la capacidad de
control por parte del Gobierno Provincial de sus recursos. Por eso esta
cuestión debe tener un tratamiento adecuado a partir del estudio de las
soluciones posibles al problema de la asimetría de la información.
En la teoría económica moderna, este tema se analiza generalmente como problema de agente–principal, en el que la parte que ejerce el control (el principal) es el Gobierno o el Organismo Regulador que representa a los clientes y el agente está representado por los directivos de las empresas concesionarios o de servicios públicos regulada (Laffont y Tirole, 1993).
El
principal se ve limitado por la falta de información sobre el agente regulado y
no puede observar su conducta con precisión: “El problema de la regulación
es, fundamentalmente, un problema de control en un marco de información
insuficiente” (Laffont, 1994).
La
asimetría de la información hace que el principal dependa del agente, disminuye
la eficacia económica, reduciendo la eficiencia de la regulación y brindando al
agente la posibilidad de actuar estratégicamente en respuesta a las políticas
establecidas por el principal, y permite a aquel obtener una renta –que se
manifiesta en un exceso de utilidades y de laxitud interna– derivada de sus
ventajas en materia de información.
Generalmente
, el agente posee o puede adquirir mejor información que el principal sobre las
condiciones en las que debe actuar – por ejemplo, las características
operativas de sus instalaciones, el costo de los servicios, los esfuerzos que
realiza para bajar los costos, la calidad de los servicios que brinda, los
gastos necesarios para mejorar la calidad, etc.
En los
servicios públicos y actividades concesionadas, la asimetría de la información
es el resultado de distintos factores como la proximidad al proceso de
producción, un contacto más estrecho con los clientes, un mayor conocimiento de
las características subyacentes del producto, del servicio o del negocio, las
diferencias en materia de recursos financieros, el tamaño de la plantilla, los
incentivos, la capacitación técnica, etc. (Sappington, 1994; Berry, 1998).
La
información de que dispone el agente no es del todo perfecta pero supera a la
que tiene acceso el principal. Si éste tuviera la misma información –es decir,
si supiera cuánto le costaría a una empresa eficiente proporcionar el servicio
pertinente– no tendría más que indicar al agente que ejecutara el plan más
adecuado desde un punto de vista social o, mejor aún, manejar él mismo la
empresa en lugar de dejarla en manos de sus directivos. Sin embargo, para el
regulador, que se encuentra en desventaja en materia de información con
respecto al agente, resulta difícil elaborar las instrucciones del caso y
vigilar su cumplimiento adecuadamente.
Esta
situación se torna particularmente grave en cuanto a la actividad petrolera,
por cuanto el Estado tiene participación accionaria en la principal productora
de combustibles de la Argentina. Pero no cuenta con la información que tiene,
por caso, el accionista mayor: el Estado Español, o la de cualquiera de los
otros accionistas individuales.
II.- LA ASIMETRÍA EN LA INFORMACIÓN.
LA CAPACIDAD TÉCNICA DE LOS CONCESIONARIOS.
Las
concesionarias de exploración y explotación hidrocarburífera, tienen altamente
desarrollado distintos sistemas de medición e información que debe ser puesto a
disposición de la autoridad de aplicación, por las razones que venimos
enunciando en los puntos anteriores.
II.
1) Sistema de telemedición.
La mayoría de las empresas tienen sus propios equipos de telesupervisión
ya instalados y en funcionamiento.
La telesupervisión consiste en un
sistema de comunicación entre varios
puntos de actividad productiva y un puesto remoto de control, que permite:
El criterio para incorporar
telesupervisión es fundamentalmente operativo y permite a la empresa
productora, acciones técnicas, tomas de decisiones a realizar en el campo
optimización de maniobras y/o desplazamientos de personal.
La telesupervisión es una
herramienta extraordinariamente útil pero de alta complejidad y costo, aplicada
con éxito comprobado por las Concesionarias en general.
La telemedición o medición a
distancia (que forma parte del proceso de telesupervisión) permite obtener en
forma remota, toda la información relativa a las mediciones obtenidas de
sensores, proveniente de equipos dotados de la tecnología adecuada a ese
efecto.
Los instrumentos secundarios de
medición como los “másicos” o “ultrasónicos” vienen preparados para
telemedición. Contar con esta herramienta es factible y resulta una ayuda
inestimable porque permite conocer en tiempo
real el estado de situación del crudo disponible -y eventualmente
entregado- en las distintas áreas de explotación, especialmente para casos
particulares.
II.
2) Base de datos con información global de producción y
regalías.
De la misma manera que en el punto anterior, es
posible acceder a las bases de datos
procesadas por las mismas Empresas –y verificados por ellas, lo cual presenta
la ventaja adicional de tratarse de datos que incorporan control de calidad-.
En general las empresas utilizan esta base de datos para la posterior
confección de Declaraciones Juradas (DDJJ) que deben formular a la autoridad de
aplicación.
En las bases de datos, se almacena toda la
información informática final, con los datos ciertos de cada empresa.
II.
3) Base de datos con información por pozo.
Todas las Empresas tienen registros informáticos de producción por pozo de petróleo, gas y
agua, incluso de valores acumulados, con el estado de los mismos, sus
coordenadas, identificación de la formación geológica, batería, yacimiento,
área y otros datos complementarios de
gran utilidad tanto para el control a nivel de la unidad productiva –pozo- como
para el posterior estudio geológico, estado de las reservas y explotación
racional de los yacimientos.
La autoridad de aplicación también debe auditar la
producción por pozo; de forma que se pueda conciliar la información proveniente
de campo, con la base de datos y las DDJJ.
En general las empresas utilizan esta base de datos para la confección
de Declaraciones Juradas (DDJJ).
III.-
LA SITUACIÓN DE CONTROL QUE
EFECTÚA LA PROVINCIA EN LA ACTUALIDAD.
Actualmente nuestra Provincia cuenta con un equipo de
inspectores que dependen de la Sub Dirección de Regalías del Ministerio de
Hacienda, que realiza el control financiero del sistema de regalías.
Además, los inspectores concurren al campo y
controlan el sistema de medición que existe en los distintos puntos de control
o medición.
Debe aclararse sin embargo que la medición fiscal se
realiza siempre sobre un instrumento fiscal (Unidad Automática de Medición-UAM,
también denominada unidad LEACT). Este instrumento emite un ticket (duplicado o
triplicado) proveniente de un equipo electrónico y simultáneamente, tiene un
medidor acumulador de volumen mecánico no reseteable (no puede modificarse).
Esta duplicidad instrumental permite utilizar la lectura del mecánico como
alternativa en caso de fallas del electrónico. Todo el equipamiento está
preparado para ser precintado, es de construcción robusta y su información
inviolable. Las transacciones de venta de crudo siempre se realizan en una
unidad LEACT, participando el vendedor y el comprador de crudo y desde luego el
Organismo de Control; formalizándose la operación con la confección de actas,
que se constituyen en elementos jurídicos de prueba. Si una de las partes no
asiste por cualquier motivo, la lectura del mecánico in situ le permite
verificar en cualquier instante los volúmenes entregados que constan en actas.
No debe confiarse exclusivamente en la telemedición para reemplazar las
transacciones fiscales antes descriptas. Nadie realiza operaciones de entrega
de crudo a 700 Km de distancia del punto de medición, aunque sea técnicamente
factible. Por lo tanto la telemedición resulta un método de medición para
comprobación, o control “on line” adicional.
Hay que recordar que el Organismo de Control no puede estar presente en todas las transacciones de todas las
empresas y yacimientos, por tanto en estos casos la telemedición es una
alternativa importante (al margen de la posibilidad de la lectura presencial
del mecánico -en aquellos sensores donde está disponible-).
IV.- CONCLUSIONES
La solución aceptable para aplicar por el Estado
–eludiendo costos innecesarios- consistiría en la posibilidad de auditar “electrónicamente” a los concesionarios en
forma remota a través de Internet, actuando como terminal de monitoreo para la
telesupervisión (telemedición) y el acceso a las bases de datos con los mismos
recursos ya existentes en las empresas
productoras.
Para esto, se requiere una legislación específica que
prevea, tanto el monitoreo de la telesupervisión (particularmente telemedición)
como el acceso electrónico para adquisición de datos de las bases -de los
concesionarios- involucradas en la producción y geología de yacimientos y
pozos.
Los controles por auditorias de parte del estado
determinarían la consistencia entre los datos
instrumentales de campo tal como se colectan en la actualidad a través de
actas y los consignados por los concesionarios tanto en sus bases de datos y DDJJ, como los informados a través del monitor de telesupervisión. Asimismo se hace
necesaria la infraestructura adecuada y la capacitación del personal de control
estatal, a fin de alcanzar el nivel requerido para el conocimiento informático
de la telesupervisión (software y
hardware) y el tratamiento de las bases
de datos.
La acumulación de datos de las áreas productoras
conforma un universo de información imprescindible para:
Por
eso consideramos que es necesaria una Ley que supere esta situación de desventaja.
Creemos que el Gobierno de Mendoza debe conocer la misma información, de manera
simultánea, a la que manejen las
empresas que tienen a su cargo la explotación del petróleo provincial, sin
afectar el derecho a la confidencialidad comercial de las mismas.
Por
las razones expresadas, solicitamos de esta Honorable Cámara el tratamiento y
posterior aprobación del siguiente
Proyecto de Ley.
Mendoza,
13 de Mayo de 2008.-
PROYECTO DE LEY
EL SENADO Y
CAMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA SANCIONAN CON FUERZA DE:
L E Y
Artículo
1º. Los distintos
concesionarios de explotación de hidrocarburos de las distintas cuencas que se
encuentren dentro del territorio de la Provincia de Mendoza, deberán ajustar la
información que deben suministrar a la autoridad de aplicación, sobre la base
de la actualización tecnológica que se establece en la presente Ley, y que
tiene por objeto determinar un sistema de medición de hidrocarburos y
transmisión de información de producción en tiempo real entre las partes.
Art. 2º. Los
Concesionarios deberán implementar sistemas de Tele Supervisión en todas sus
áreas de producción, y adecuar los mecanismos tecnológicos para que la
autoridad de aplicación pueda acceder a los datos de producción de petróleo y
de gas en forma independiente y en tiempo real.
La información correspondiente a la producción de petróleo y
de gas deberá ser la que surja de sus puntos de origen, tomados a la salida de
los computadores de volumen, o flujo respectivamente, y la que surja del
Sistema de Base de Datos finales. Con respecto a la calidad del producto, se
deberá informar sobre la densidad a temperatura estable, sedimentos, contenido
de sales, agua y azufre, sin perjuicio de otros análisis que se estimen
pertinentes.
Art.
3º.
Los
Concesionarios deberán realizar las adecuaciones informáticas, e implementar
los vínculos de comunicaciones, para que
los datos de producción, sean accesibles y puedan ser interrogados, vía
internet.
Art.
4º.
Los Concesionarios
deberán dar cumplimiento al
requerimiento establecido en la presente ley, en un plazo no superior a
NOVENTA (90) días a contar a partir de su publicación en el Boletín Oficial.
Art.
5º. Los
Concesionarios que no den cumplimiento a la presente Ley, sufrirán una multa de
PESOS CINCO MIL ($ 5.000) diarios.
Art. 6º. De forma.