Proyecto
de Ley
Fundamentos
La Provincia de Mendoza viene
registrando en los últimos meses una elevada tasa de crecimiento de su PBG, así
el año 2006 cerró con una tasa anual del 8,5%, situación que genera demanda de
nuevos empleos destinada a mano de obra calificada y capacitada en el uso de
técnicas modernas de gestión.
Esa demanda provoca que quienes no
cuentan con las mencionadas habilidades quedan marginados en el acceso al
mercado laboral, situación que se ve reflejada en los índices sociales entre
ellos el de marginación y pobreza que actualmente comprende el 37% de la
población de la Provincia, cifras muy
elevadas para una provincia que otrora fue ejemplo de inclusión social, con una
sólida estructura sustentada en una fuerte clase media impulsada por los sectores
productivos, arraigada en la cultura del trabajo y el esfuerzo, siendo la
educación pública la artífice de tal realidad social.
El deterioro de la educación y las
políticas públicas prebenderias, fueron las causantes
del derrumbe del ejemplar modelo social que exhibía nuestra provincia, lo que
ha producido que 4 de cada 10 mendocinos viven por debajo de la línea de
pobreza y la existencia de una brecha social muy importante con una elevada
concentración de la riqueza en muy pocas personas.
El destino de las personas que se
encuentran en situación extrema de pobreza, no es muy auspicioso, sin acceso a
una educación formal que los forme, sin acceso a la capacitación de las
modernas tecnologías de aplicación y de gestión, con ingresos mínimos basados en
el subsidio estatal, al que llegan luego de indignos procesos de selección, sin
accesos a viviendas dignas y sin incentivos para salir de dicha situación, no
les queda otra alternativa que vivir de las decisiones de los funcionarios de
las áreas sociales de los gobiernos tanto federal como provincial o municipal o
vivir en condiciones de marginalidad en trabajos tan indignos como las
condiciones de vida a las que se someten.
La tarea social a cargo del Estado
es equilibrar y garantizar la igualdad de oportunidades entre los individuos,
sustentado en el principio constitucional de “igualdad ante la ley” que no se
cumple conforme al juicio de la realidad social que enfrentamos a diario.
Es tarea del Estado garantizar la
igualdad de oportunidades, la burocracia dominante de las áreas sociales de los
distintos gobiernos a pesar de la mayor asignación de recursos conque cuentan
anualmente en los presupuestos públicos ha fracasado, los recursos no llegan a
quienes deben llegar o llegan cumpliendo fines políticos antes que sociales, lo
que resulta condenable desde todo punto de vista.
Es por ello que existen
instituciones creadas por los ciudadanos que frente a los desequilibrios
provocados por los gobiernos en la asignación de recursos sociales, buscan
reencauzar a los que no llega la ayuda oficial, desde la dignidad del trabajo y
el esfuerzo personal.
Es tarea del legislador denunciar
los desequilibrios sociales provocados por la mala asignación de recursos, pero
mucho más que ello el legislador debe articular los procedimientos en el marco
normativo legal para que los recursos sociales lleguen donde deben llegar.
Es por ello que dentro del marco
normativo vigente y articulando los cometidos del Estado en cuanto a lo social,
y la actividad de entidades de la vida civil especializadas en gestión de
fondos destinados a la disminución de la pobreza, es que pongo a consideración
de los señores legisladores de la Provincia
el siguiente proyecto de ley, el que a partir de la creación de un Fondo
Fiduciario Público, es decir un Fideicomiso constituído
con fondos públicos, destinado a financiar
microemprendedores dentro de la figura del microcrédito, administrado por un fiduciario con
experiencia en la gestión a encomendar.
La tarea del mencionado Fondo
Fiduciario no sólo es la de financiar proyectos e iniciativas, sino que tiene
como compromiso adicional la de apoyar la formación, capacitación y educación
de quienes accedan al mismo.
Los beneficios son apreciados por
toda la sociedad, quienes acceden a financiar sus proyectos mejoran su
condición económica y social, formalizan su realidad económica, se inscriben en
el sistema tributario y previsional, pagan sus
impuestos, es decir salen de su situación de exclusión, dependencia e
informalidad y se incorporan a la economía formal, con todo los beneficios que
ello reporta para la sociedad en su conjunto, al decir de Hernando de Soto, en
su libro “El misterio del capital”, “… el desafío para las sociedades y los
gobiernos del nuevo milenio, es lograr que la economía informal, se convierta
en formal …” .
El espíritu de éste proyecto es un
pequeño aporte para ello.
El
fideicomiso de fondos públicos
A partir de la tipificación del
Fideicomiso en la ley 24.441 con características inéditas, (patrimonio
separado, régimen de liquidación extrajudicial, etc.) se inició un proceso que
reedita la evolución de la figura en otros países latinoamericanos a partir de
su acogida legislativa.
El Estado como Fiduciante
en el marco del derecho privado es un fenómeno actual y requiere ser orgánicos
en el uso de la figura y dotarla de los controles adecuados a los fines de
evitar la anarquía y su proliferación inorgánica, con el fin de eliminar la
burocratización, el empleo indiscriminado y la desnaturalización de la especie.
El proceso sui generis de
la creación de un fideicomiso de fondos públicos, requiere previo a la
celebración del contrato, un acto jurídico que le de vida, ley o decreto, el
que fija sus objetivos y características, determinará las condiciones y
términos a que se sujetará la contratación correspondiente y regula el
funcionamiento del fideicomiso.
Es por todo ello que resulta
interesante el concepto de Castañeda Niebla sobre el fideicomiso público o de
fondos públicos, los que define como: “nuevas estructuras administrativas cuyo
propósito es el de satisfacer necesidades colectivas de trascendencia económica
y social, operado por medio de organismos técnicamente independientes de la
institución fiduciaria que los maneja, pero aprovechando su personalidad
jurídica por carecer de una propia para cumplir, con un medio que se evidencia
idóneo, la finalidad que persiguen”.
Las características sobresalientes
del modelo que se propone son:
Estructura
del Fideicomiso de fondos públicos
Partes intervinientes:
Fiduciario
Antecedentes
Para la constitución de la figura
del fiduciario, el que debe tener experiencia en el manejo de préstamos para
los pobres propongo el nombre de Fundación Grameen
Mendoza por los antecedentes que a continuación detallo.
Grameen es un banco que sólo
presta dinero, sin garantía, a los más pobres, recupera el 98% de lo que
presta, el 94% de sus clientes son mujeres, está presente en sesenta países
incluidos EE.UU y Francia; más de doce millones de
personas se benefician con su trabajo, los líderes mundiales lo consideran un
arma fundamental en la lucha contra la pobreza; nacido en uno de los países más
pobres del mundo, basado en las más antiguas pero válidas ideas, buena fe,
confianza, responsabilidad, solidaridad.
Fundado por Muhammad
Yunus, premio Nobel de la Paz,
doctorado en Economía en la Universidad de Vanderbilt,
quien de regreso a su Bangladesh natal diseñó un
proyecto para desarrollar en las personas la chispa de la iniciativa y de la
empresa, lo necesario para que cada uno salga de la pobreza.
La creación de Grameen
Bank revolucionó las finanzas y la banca mundial,
llevando esperanza a los pobres del mundo y en la sociedad que los entiende y
los trata.
Fundación Grameen
Mendoza es una Organización de la Sociedad Civil con principios basados en el
empresariado social que, a través del microcrédito y
asistencia técnica, llega a todas aquellas personas con escasos recursos
económicos y sociales, brindando una poderosa herramienta para fortalecer su
dignidad a través de su propio esfuerzo y trabajo.
Los programas de Grameen están destinados a todas aquellas personas que
posean un microemprendimiento, en especial con
mujeres jefas de familia con escasos recursos económicos y sociales, que se
encuentran excluidos de los servicios financieros básicos y que deseen mejorar
su nivel de vida y de sus familias, a través del trabajo.
Para ello diseña programas de microcréditos, educación y acceso a mercados a partir de un
acabado conocimiento de las realidades de vida de éstas personas, logrando un
impacto y cambio sostenible en sus vidas.
La actividad de Fundación Gramenn Mendoza ha recibido el apoyo del fundador de Grameen Bank, el Sr. Muhammad Yunus quien en el año
2003 visitó nuestra provincia y respaldó la actividad de la Fundación.
Recientemente la
H. Cámara de Diputados de la Provincia de Mendoza, ha declarado de interés
legislativo las acciones y actividades de Fundación Grameen
Mendoza.
Objeto
fiduciario
El objeto fiduciario en éste caso
son fondos que aportará la Provincia de Mendoza, a través del Ministerio de Desarrollo Social, por la suma
de veinte millones de pesos ($ 20.000.000,-), con origen presupuestario.
A tal fin analizando los números
de la ley de presupuesto 2007 del Ministerio de Desarrollo Social, surge que el
mismo tiene previsto en el ítem Transferencias a actividades no lucrativas
dentro de Gastos Corrientes la suma de $ 73.000.000 provenientes de rentas
generales y $ 30.000.000 de recursos afectados, los que en parte pueden ser
destinados en propiedad fiduciaria a la conformación del fondo que por éste
proyecto se propone.
Además, la ley de presupuesto 2007
en su artículo 92 autoriza al Fondo para la Transformación y el Crecimiento a
disponer de la suma de $ 2.000.000 para ser destinados al otorgamiento de
créditos sin garantía por montos no superiores a $ 5.000 por cada crédito,
previa intervención y aprobación de los Ministerios de Desarrollo Social y de
Economía respectivamente y conforme al reglamento que específicamente se dicte.
Por lo que no existen argumentos
como para no poder conformar el fondo, es más, sin duda que la conformación de
un fondo fiduciario con la designación del fiduc¡ario que propongo hará mucho más eficiente la
asignación, el uso y el recupero de los fondos que se destinen a tal fin.
Los
controles
El uso de fondos públicos ya sea
en manos de funcionarios de gobierno o de entidades privadas cuyo objeto sea la
prestación de servicios sociales, deben ser objeto de
control por parte de los organismos que la Constitución provincial y las leyes
específicas establecen.
La conformación de un fondo
fiduciario con fondos públicos, implica un acto de disposición de bienes del
dominio del Estado, los que pueden ser de dominio público o privado, unos y
otros se distinguen por el uso o destino asignado al bien.
Los bienes del dominio público
están sometidos a un régimen jurídico especial con modalidades propias, para
que se desagreguen de ese destino requieren de una decisión del Estado, es
decir por medio de un acto de derecho público, lo que corresponde en éste caso
al Poder Legislativo, es por ello que para pasar en propiedad fiduciaria se
requiere su desagregación en forma legal y esto es lo que propone el presente
proyecto de ley, es decir, la afectación en propiedad fiduciaria de fondos
públicos con la finalidad de cumplir con un fin social, de los que
originariamente deberá prestar el Estado, pero que mediante el uso de la
herramienta que propongo y el manejo por parte del actor social que propongo,
se hace mucho más eficiente y transparente.
Es por todo ello que se hace
necesario que los controles de la Hacienda Pública lleguen también a los fondos
que por ésta ley se afectan y basado en el Art. 128 de la ley de presupuesto
2007, que modifica el artículo 20 de la ley provincial Nº 1003, Ley orgánica
del H. Tribunal de Cuentas de la Pcia de Mendoza, al
referirse a los obligados a rendir cuenta de fondos entregados como subsidios o
subvenciones en forma directa, “comprende a todos aquellos que administren
caudales de la Provincia, como asimismo personas físicas o jurídicas, sin importar
denominación u origen”, entiendo como legislador la necesidad de controlar el
uso y destino de los fondos públicos aún afectados en propiedad fiduciaria y
que dicha tarea debe ser encomendada al H. Tribunal de Cuentas de la Provincia,
bajo la figura de un órgano de contralor previsto en la ley de creación y en el
contrato respectivo.
Es por todos los antecedentes
detallados que pongo a consideración de los Sres. Legisladores el presente
PROYECTO
DE LEY
LA H. CAMARA DE SENADORES y LA H. CAMARA DE DIPUTADOS
DE LA PCIA. DE MENDOZA, sancionan con fuera de LEY
Art. 1: Créase el Fondo Fiduciario
para el financiamiento de microemprendedores a través
del otorgamiento de microcréditos en el ámbito del
Poder Ejecutivo, dentro del área del Ministerio de Desarrollo Social, cuyo
destino será el fomento económico y social y la lucha contra la pobreza.
Art. 2: La constitución del
mencionado Fondo se hará con aporte de dinero en efectivo por la suma de pesos:
VEINTE MILLONES CON 00/100 ($ 20.000.000,-) con fondos presupuestarios del
Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Mendoza.
Art. 3: La puesta en marcha de
dicho Fondo se hará con la redacción y firma de un contrato de Fideicomiso que
deberá respetar las siguientes pautas:
Art. 4: El uso y destino de los
fondos que forman parte del Fondo Fiduciario que por ésta ley se crea, estarán
sujetos al control del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia, el que actuará
como órgano de contralor dentro del marco del art. 20 de la ley 1003, y por las
funciones que por ésta ley se le adjudican como tal en las cláusulas del
contrato de Fideicomiso.
Art. 5: El contrato constitutivo
establecerá el plazo de duración del Fondo Fiduciario el que no podrá ser
superior a los treinta años desde su constitución, de acuerdo con el art. 4º
inc. c) de la ley 24.441.
Art. 6: El contrato deberá
establecer que el destino de los bienes a la finalización del fideicomiso, será
su restitución al Estado provincial.
Art. 7: Los derechos y
obligaciones del fiduciario serán las establecidas en el contrato y no pueden
ser menores a las establecidas en los arts. 6º (obrar
como un buen hombre de negocios), 7º (obligación de rendir cuentas,
prohibiciones de adquirir para sí los bienes fideicomitidos)
y 8º (derecho al reembolso de gastos), de la Ley Nº 24.441.
Art. 8: El fiduciario cesará en sus funciones:
a. Por remoción judicial
por incumplimiento de sus obligaciones, a instancia del Fiduciante;
b. Por disolución de la
persona jurídica;
c. Por quiebra o
liquidación;
d. Por renuncia.
Art. 10: de forma